根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，按照全面建成小康社会对国土资源管理工作的要求，编制《国土资源"十三五"规划纲要》。规划纲要确定了"十三五"时期国土资源工作的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和政策措施，是落实经济社会发展目标任务的重要部署，是指导未来五年国土资源改革发展的行动纲领，是履行国土资源管理职责的基本遵循。

第一章 现状与形势

第一节  "十二五"时期主要成效

"十二五"时期，国土资源系统深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益，紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，改革创新、主动作为、善治善为，保障和支撑了经济社会持续较快发展。

坚守耕地红线，保障国家粮食安全。坚持最严格的耕地保护制度，加强国土空间用途管制、规划计划管控。实施省级政府耕地保护责任目标考核制度，各地以保红线为根本，管控和激励多措并举，提升了耕地数量质量管护水平。对基本农田实行特殊保护，开展永久基本农田划定工作。大力推进土地整治和高标准农田建设，建设4亿亩高标准农田。开展建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，切实提高耕地质量。全面落实耕地占补平衡制度，实现了建设占用和补充耕地的平衡。对全国268个城市开展了耕地保护专项督察。《农用地质量分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》上升为国家标准，正式对外公布实施。稳步推进耕地质量等级调查评价工作，向社会发布基于土地变更调查数据的全国耕地质量等别调查评价最新成果，开展年度更新评价，及时更新数据库。截至2015年底，全国实有耕地面积20.26亿亩，其中含有难以稳定利用的耕地和根据国家政策需要逐步调整退耕的耕地，适宜稳定利用的耕地保有量18.65亿亩，基本农田保护面积在15.6亿亩以上，守住了18亿亩耕地红线。

提高国土资源保障能力，全力落实稳增长政策措施。调整完善土地利用总体规划，合理安排新增建设用地计划，"十二五"期间，全国安排新增建设用地3925万亩，有力保障了城乡建设、产业发展、基础设施、民生改善等用地需求，满足了新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展要求。各地迎难而上，主动作为，全力保障稳增长、调结构政策措施落地。将灵活性与原则性相结合，采取特殊支持措施，通过开辟绿色通道、提高审批效率、占补平衡承诺制等，保障稳增长重大项目及时落地。积极落实国家区域发展总体战略和重点推进"一带一路"建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略，科学制定规划，严格规划实施。深入分析产业发展用地需求，出台支持大众创业万众创新、养老、旅游、体育文化等新产业新业态发展用地政策。落实国家资源安全战略，全面实施找矿突破战略行动，完成全国25种重要矿产资源潜力评价，新发现大中型矿产地796处，石油、天然气等探明地质储量保持高位增长，北方砂岩型铀矿、页岩气、天然气水合物等取得重大突破，铁、铜、铝、钨等金属矿产勘查取得一批世界级重大发现，重要矿产在开采强度持续加大情况下储量普遍增长，资源保障能力进一步提升。

推进资源节约集约利用，促进加快转变经济发展方式。基本形成最严格的节约用地制度框架体系，单位国内生产总值建设用地下降24.18%。各地积极探索资源节约集约利用模式，出台促进节约集约政策，主动开展了减量化、双提升、亩产倍增、零地技改等各具特色的活动，节地、节矿成效明显。启动全国315个城市、350多个国家级和1200多个省级开发区节地评价。积极推进城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等试点。土地资源市场化配置程度进一步提高，节约集约利用市场调节机制不断完善。加强土地使用标准制度建设，发布了一批土地使用标准。推广应用节地技术、节地模式，逐步形成节约用地激励机制。开展节约集约用地专项督察，清理出批而未供土地1300多万亩，加快闲置土地处置。加强矿业权有偿使用制度建设，扩大了矿业权竞争性出让范围。出台了22个矿种"三率"指标要求，发布了《矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录》。建设40个矿产资源综合利用示范基地，示范引导作用明显，开展661个国家级绿色矿山试点，加快发展绿色矿业。大力推进国土资源节约集约模范县（市）创建活动，评选产生212个节约集约模范县（市）。

深化国土资源管理改革，激发市场活力和释放改革红利。深入开展行政审批制度改革，取消和下放行政审批权30项，减少比例达到54％，行政许可前置中介服务事项取消92%。启动33个农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，开局良好。着力推进不动产统一登记，国家、省级、地市级不动产登记职责机构整合全面完成，县级职责机构整合完成2789个，国家层面不动产登记事务工作已经启动。矿产资源重点领域改革不断深化，页岩气探矿权招标全面推行，新疆油气探矿权招标试点成功，油气勘查开发制度改革取得积极进展。完善税费等经济调节手段，维护国家矿产资源所有者权益。持续深化自然资源管理制度改革专项研究，形成了框架建议。

提升国土资源服务水平，倾情倾力改善民生。全国农村集体土地所有权确权登记率达到97%。完善征地补偿安置机制，推进社保、留地、留物业等多元安置方式，加大征地信息公开力度，切实维护被征地农民权益。倾囊相助，出台超常规的扶贫开发支持政策，允许重点扶贫地区增减挂钩节余指标在省域范围内使用，2015年对国家扶贫开发重点县均单独安排用地计划300亩。国家统一安排保障性安居工程用地计划，做到应保尽保。开展维护权益土地专项督察，对损害群众土地权益的行为督察问责。加强信访工作，积极回应解决涉地涉矿利益诉求。加强地质灾害防治，成功预报地质灾害6140起，地质灾害发生起数和死亡失踪人数较"十一五"分别下降61％和68％。历史遗留矿山地质环境治理恢复效果明显，治理恢复矿山占用破坏土地1215万亩。地下水找水工程成效显著，解决了缺水地区860万人口饮用水问题，地下水监测体系不断完善。累计建成国家地质公园187个，世界地质公园33个。

实施海洋强国战略，加快海洋生态文明建设。海洋经济规模不断扩大，2015年全国海洋生产总值超过6万亿元。加强海洋环境保护与生态修复，实施重大生态修复工程项目53个，新增2个国家级海洋自然保护区、43个国家海洋特别保护区（海洋公园），保护区面积达到管辖海域面积的3.3%。在渤海率先建立海洋生态红线制度，建立珠海横琴等国家级海洋生态文明建设示范区24处。强化海洋环境监督管理和防灾减灾支撑保障能力，各级监测机构总数达到237个。积极稳妥应对了重大溢油事件、日本福岛核电站泄漏事故等对海域环境影响。

加强基础能力建设，提升国土资源管理效率和水平。大力加强法治国土建设，印发《中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见》。执法督察能力不断增强，国土资源管理秩序逐步好转。国土规划、土地规划、矿产规划、海洋规划实现全覆盖，国土资源规划体系基本形成。国土资源科技体制机制改革不断深化，科技创新能力增强。第二次全国土地调查成果得到充分应用，年度遥感监测和土地变更调查更加及时规范。启动国土资源环境承载能力评价和监测预警，为编制国土空间规划奠定基础。陆域1:5万区域地质调查工作程度从22%提高到36%，实现管辖海域1:100万海洋区域地质调查全覆盖。加强基础测绘，开展第一次全国地理国情普查，提升了测绘地理信息公共服务能力。全国国土资源信息化服务水平不断提高，国土资源遥感"一张图"和综合监管平台全面建成，部分省区市已开通土地使用权和矿业权网上交易系统，在线土地督察系统应用能力不断增强。

切实加强党的领导，党风廉政建设和反腐败工作取得新成效。深入开展创先争优活动、党的群众路线教育实践活动、"三严三实"专题教育，全系统理想信念、党性修养、宗旨意识、纪律意识进一步增强。按照全面从严治党的要求，推动"两个责任"的落实。严格执行党的《准则》和《条例》，把纪律和规矩挺在前面。开展"两整治一改革"、土地管理和矿产资源领域专项整治行动。以惩治和预防腐败体系建设为核心，加强源头防腐，从教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六个方面，强力推进国土资源党风廉政建设，党员干部的廉洁从政意识进一步增强，行政权力运行监督机制进一步健全。

第二节  形势和要求

"十三五"时期是全面建成小康社会的决胜阶段。国内外发展环境更加错综复杂，世界和平与发展的时代主题没有变，国内经济发展潜力大、韧性强、回旋余地大的基本特征没有变，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。随着我国经济发展进入新常态，增速换挡、结构调整、动力转换，战略机遇期内涵发生深刻变化，必须更多依靠内生动力实现发展、更多依靠扩大内需带动经济增长、加快要素驱动向创新驱动转变。"十三五"时期，在我国基本资源国情没有变、资源在发展大局中的地位和作用没有变、资源环境约束趋紧的总体态势没有变的条件下，国土资源工作必须深刻认识战略机遇期内涵变化，适应、把握和引领经济发展新常态，按照"宏观政策要稳、微观政策要活、产业政策要准、改革政策要实、社会政策要托底"的要求，围绕"去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板"，加快供给侧结构性改革，顺势而为、主动作为，以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念开创国土资源工作新局面。

落实国家粮食安全战略要求加大耕地保护力度。近年来，我国粮食结构性产需缺口仍在加大，增产受到价格成本挤压和资源环境双重约束，确保谷物基本自给、口粮绝对安全难度提高。第二次全国土地调查查明耕地面积虽然有所增加，但难以稳定利用的耕地占一定比例，需逐步调整退耕。后备资源严重不足，灾害损毁、建设占用等对耕地保护的压力有增无减。耕地事关国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定，必须始终坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。

落实国家资源安全战略要求提高能源资源保障能力。近年来，能源及大宗矿产需求增速趋缓，但需求总量仍将维持高位运行。石油、天然气等能源矿产对外依存度持续加大，非常规能源和新型材料矿产需求迅速增加。受国际矿业市场影响，国内勘查市场趋于下行，增加了我国矿产资源安全供应风险。必须加强基础地质调查工作，加强油气资源、紧缺资源、新兴材料矿产勘查，保护优势矿产资源，大力推进资源节约与综合利用，切实提高能源资源保障能力。

落实国家生态安全战略要求加快转变国土资源利用方式。我国国土资源开发利用方式仍然较为粗放，"十二五"时期全国城镇建设用地增长约20％，远高于同期城镇人口11％的增幅，地均GDP仅相当于欧美等国家的1/4-1/5。矿产资源规模化集约化水平不高，部分矿山采富弃贫、采易弃难，浪费现象仍然存在，开发利用的环境代价过高。高强度开发和粗放利用，导致资源过度消耗，生态环境约束趋紧。必须转变国土资源利用方式，全面节约和高效利用资源，减少资源开发利用对生态环境的影响破坏，走结构优化、节约集约、效率提升的绿色发展新路。

加快供给侧结构性改革要求优化国土资源利用结构。未来五年，随着我国经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平，供给侧结构性改革力度加大，国土资源供给结构也将随之发生变化。传统生产性需求有所减少，新产业新业态发展用地需求增加；新型城镇化、生态文明建设、美丽宜居乡村建设对生活性、生态性用地需求显著增加，建设用地供需矛盾依然突出。清洁能源、新兴材料资源市场需求广阔，供给面临新压力。东部地区产业转移，中西部地区和海域能源资源供给仍需加强。必须增强国土资源有效供给，优化国土资源利用结构，切实提高国土资源利用质量和效益。

实施创新驱动发展战略要求深化国土资源领域改革。围绕要素驱动向创新驱动转变，深化国土资源体制机制改革，释放政策红利要求更加紧迫。必须按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步深化审批制度改革，解决审批权力集中、审批效率不高的问题。必须按照守住底线的要求，积极稳妥推进农村土地制度改革，解决权益不平等、不显化问题。必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快构建城乡统一的建设用地市场和竞争有序的矿业市场，解决市场机制不完善、不健全问题。必须按照自然资源统一管理的要求，统筹推进自然资源资产管理制度改革，解决资源环境承载能力下降、国土空间开发失衡问题，建立健全符合我国国情的国土资源管理体制机制。

以人民为中心的发展思想要求不断显化国土资源惠民服务成果。目前，兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制尚不健全，征地拆迁、产权归属等矛盾日益突出，开矿一处造福一方的资源开发局面尚未形成。地质灾害风险加大，矿产资源、地下水高强度开发带来的环境负面影响与历史遗留问题并存，国土资源调查评价成果社会共享和服务不够，支持精准扶贫精准脱贫任务艰巨。必须从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，切实维护群众合法权益，倾情倾力使资源惠民利民，使人民群众共享发展成果。

第二章  指导思想和主要目标

第三节  指导思想和基本原则

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、"三个代表"重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照"四个全面"战略布局和"五位一体"总体布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，积极服务供给侧结构性改革，加快形成引领经济发展新常态的国土资源管理体制机制和利用方式，尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益，优化国土资源开发与保护格局，提升国土资源利用质量和效益，为确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的资源基础。

基本原则：

--坚持保护保障并重。强化规划管控，加强市场调节，创新完善资源保护和开发补偿机制。统筹资源利用规模、结构、布局和时序，保障资源合理需求。在开发中保护，在保护中开发，以资源可持续利用支撑经济社会健康可持续发展。

--坚持节约高效利用。全面落实节约优先战略，牢固树立节约集约循环利用资源观，健全资源节约集约利用制度。加强资源节约全过程管理，降低资源消耗强度，提高资源利用质量和效益，加快转变资源利用方式，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。

--坚持增进人民福祉。践行以人民为中心的发展思想，坚持把资源惠民服务作为增进人民福祉的工作方向，发挥资源管理在城乡统筹、脱贫攻坚、社会保障、防灾减灾等方面的调节、引导和促进作用，使人民受益、人民满意，有更多的获得感和幸福感。

--坚持全面深化改革。深化重点领域和关键环节改革，从重计划配置、项目安排向尊重市场决定、注重制度设计转变，努力营造适应创新驱动发展要求的国土资源制度环境，激发国土资源事业活力。

--坚持建设法治国土。加强国土资源重点领域立法，建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，打造执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，建立法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。

--坚持加强党的领导。充分发挥党的领导核心作用，贯彻全面从严治党要求，紧紧围绕中央决策部署，不断加强党的思想建设、组织建设、作风建设、党风廉政建设和制度建设，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，确保国土资源事业沿着正确方向前进。

第四节  主要目标

按照国民经济和社会发展的总体目标和战略部署，"十三五"时期国土资源工作的主要目标是：

--国土资源保护更加有效。扣除生态退耕、退地减水等规划期间可减少的耕地，以及东北、西北难以稳定利用的耕地，全国适宜稳定利用的耕地保有量在18.65亿亩以上，基本农田保护面积在15.46亿亩以上，建设占用耕地在2000万亩左右。完成永久基本农田划定工作，确保耕地数量基本稳定，质量有所提升。与发展改革、农业、财政等部门通力合作，确保建成高标准农田8亿亩，力争10亿亩，土地整治补充耕地2000万亩以上。钨、稀土、石墨等优势矿产保护明显加强，地下水、地质遗迹和矿山地质环境得到更加有效保护。

--国土资源保障能力显著增强。新增建设用地总量控制在3256万亩，有效保障新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化与基础设施、民生改善、新产业新业态和大众创业万众创新项目用地需求。新发现大中型矿产地300-400处，形成100余个能源资源基地，重要矿产保障程度稳步提高，能源供给结构不断优化。

--国土资源节约集约利用水平普遍提高。建设用地总量得到有效控制，单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%，存量建设用地挖潜力度进一步加大，用地控制标准体系健全，节地技术不断推广应用。能源资源开发利用效率大幅提高，矿产开发规模化程度和节约综合利用水平进一步提升，主要矿产资源产出率提高15%。建成绿色矿业发展示范区50个，绿色矿业发展新格局基本形成。

--国土资源服务民生和生态建设成效明显。征地制度不断完善，程序更加规范，补偿更加合理，保障更加多元。地质灾害、海洋灾害防御能力显著提升。完成750万亩历史遗留矿山地质环境治理恢复任务，工矿废弃地复垦力度不断加大。海洋生态保护与环境建设取得积极成效，大陆自然岸线保有率不低于35%，海洋保护区占管辖海域面积比例达5%。

--国土资源改革创新取得实质性进展。进一步取消和下放行政审批事项，事中事后监管不断加强，权力清单和责任清单制度基本建立。土地管理制度改革稳妥推进，不动产统一登记全面实施，自然资源资产产权登记全面开展。资源有偿使用制度改革进一步深化，资源价格、收益分配与补偿机制逐步完善。资源市场化配置程度不断提高，油气资源勘查开采市场化改革全面推进。

--国土资源管理水平总体提升。国土资源法律法规体系更加完备，依法行政和科学决策能力显著提高。国家土地督察制度和执法监管体系不断健全，违法违规行为得到有效遏制。国土资源纠纷调处机制基本建立，基础保障能力明显提升。党的建设全面加强。

为实现上述目标，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以创新增强国土资源事业发展新动力，以协调构建国土资源开发利用新格局，以绿色开辟国土资源永续利用新途径，以开放拓展国土资源合作发展新空间，以共享实现国土资源惠民服务新成效。新的发展理念是不可分割、相互贯通、相互促进，具有内在联系的集合体，是"十三五"乃至更长时期国土资源事业发展思路、发展方向、发展着力点的根本遵循，必须以此为统领，将新发展理念全面体现、贯穿于国土资源事业发展的各领域各环节。

第三章  以创新增强国土资源事业发展新动力

创新是引领发展的第一动力，要深化改革，下大力气抓好国土资源理论创新、科技创新、管理创新、制度创新、实践创新，抓好科学管理和人才聚集，进一步释放改革红利，强化创新驱动，构建激励创新的体制机制，为国土资源事业发展提供持久动力。

第五节  创新耕地保护制度

建立耕地保护补偿制度。综合考虑土地整治、高标准农田建设任务、基本农田保护面积等，进一步完善耕地保护建设性补偿机制。系统总结地方耕地保护补偿试点经验，与整合涉农补贴政策衔接，与建立生态补偿机制联动，推进对农民集体保护耕地的激励性补偿和粮食主产区的区域性补偿，切实调动地方政府和农民集体保护耕地的积极性。配合有关部门，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区探索实行耕地轮作休耕制度试点。

完善耕地占补平衡制度。坚持占用耕地补偿制度的基本原则，完善落实耕地占补平衡的具体措施。鼓励提高耕地开垦费标准，倒逼新增建设不占或少占耕地。探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标。开展耕地后备资源调查评价，对资源匮乏地区研究国家统筹补充耕地的办法。提高补充耕地质量，实施补充耕地与改造耕地相结合，推进数量质量生态"三位一体"保护。

第六节  深化土地管理制度改革

审慎稳妥推进农村土地制度改革。总结农村土地制度改革试点经验，推动相关法律法规修订，在全国复制推广。完善土地征收制度，缩小征收范围，规范征收程序，公开征收信息，健全对被征地农民合理、规范、多元补偿保障机制。规范农村集体经营性建设用地产权管理，明确入市主体、范围和途径。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，建立与国有土地同等入市、同权同价、流转顺畅、收益共享的入市机制。完善和规范宅基地权益保障和取得方式，健全宅基地管理制度，逐步建立农村宅基地有偿使用和退出补偿机制，配合开展宅基地融资抵押试点。

创新服务"稳增长"的用地政策。结合土地利用总体规划调整完善，围绕扩大有效投资，加快建设用地审批和供应，保障基础设施、民生工程、新产业新业态和大众创业万众创新用地需求。有序拓展建设发展空间，支持公共交通设施用地立体综合开发，落实铁路建设土地综合开发政策。完善政府与社会资本合作模式（PPP）用地政策，支持创新融资模式。完善国有土地资产处置政策，促进国有企业改革。积极推进工业用地市场化配置试点，有效降低实体经济用地成本。探索完善负面清单和特许经营条件下的土地供应政策。按照去产能要求，严格控制钢铁、煤炭等产能过剩行业和"僵尸企业"土地供应，制定鼓励支持政策，引导其退出、转产和兼并重组。结合房地产去库存，实施有效用地调节政策，保持房地产市场平稳运行。在住房供求关系紧张地区适度增加用地规模；对房地产库存较高的城市，减少直至停止住房用地供应；允许尚未开工房地产项目用地按照有关规定改变用途，用于棚改安置房和公共租赁住房建设。

实行建设用地总量与强度双控行动。逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度。强化约束，把双控目标同经济发展、环境改善、社会和谐目标有机结合，分解落实。建立目标责任制，纳入经济社会发展综合评价体系，作为考核领导班子和选拔任用干部的重要依据。加强结果评估和监测，定期发布公示。

完善土地有偿使用制度。进一步扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，完善国有划拨用地管理制度。探索实行工业用地弹性年期以及长期租赁、先租后让、租让结合供地方式，推进采矿用地改革试点。探索土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。加快建立城乡统一的建设用地市场，健全市场交易规则和服务监管制度，完善土地转让、租赁、抵押二级市场，加强城乡土地价格调查与监测，规范土地储备管理。

创新土地规划计划管理。调整完善土地利用总体规划，合理确定规划规模、布局、结构和时序，部署开展新一轮土地利用总体规划修编。理顺规划、计划关系，保持规划控制和计划管理协调统一。统筹确定土地利用计划总量，实行三年滚动编制，分年度下达，按年考核调整，提高计划科学性，发挥地方自主性。改进计划分解下达办法，推行标准化、规范化，确保公开公平公正。

专栏1  城乡土地价格调查监测与土地资产动态核算监管工程

进一步完善地价监测的工作机制和技术体系，建立标定地价体系与地价公示制度。开展农村集体建设用地价格评估方法、调查监测方法研究，逐步建立集体建设用地监测技术体系；开展不同权属农用地的评估方法和调查监测研究，开展征收价格和流转价格监测试点。逐步建立城乡统一的土地价格监测体系，建设全国土地资产核算监管体系。

第七节  加快矿产资源管理制度改革

深化矿产资源有偿使用制度改革。完善矿业权出让制度，制定矿业权出让制度方案，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，扩大市场化竞争出让范围。进一步厘清矿业权有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，配合有关部门建立矿产资源国家权益金制度，健全相关配套制度。完善探矿权使用费和矿产资源最低勘查投入制度。

加快油气资源勘查开采体制改革。以新疆油气勘查开采改革试点为突破口，稳步推动油气资源勘查开采体制机制改革，有序放开油气勘查开采市场。探索建立适合油气勘查开采特点、发挥市场配置资源决定性作用的探矿权竞争性出让制度，引入社会资金，加大油气勘查开采力度。完善勘查区块退出机制，提高探矿权使用费和最低勘查投入标准，促进区块流转。

提高矿产资源市场化配置程度。按照"产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范"的要求，加快形成统一、开放、竞争、有序的矿业市场体系。推行勘查项目合同管理，鼓励矿业企业加大勘查投入。逐步建立以经济手段调节为主的矿产勘查准入与市场退出机制，完善勘查区块面积核减制度。改革中央地质勘查基金，建立国家矿业投资基金，弥补矿业资本市场不足，拓展风险勘查和矿业发展融资渠道。与公共资源交易平台相衔接，完善全国统一的矿业权交易规则，实施矿业权人勘查开采信息公示制度，加大矿业权出让转让信息公开力度。

推进矿产资源勘查开采"三去一降一补"。服务供给侧结构性改革，严格产能过剩行业新增产能用矿管理，注重矿产勘查开采中的"去产能、去库存"。积极配合有关部门完善矿产资源税费管理，加快矿业权审批制度改革，降低矿业企业成本，补齐政策管理、政府职能、技术标准等方面的短板。

建立战略性矿产风险识别和监测预警机制。加强监测预警能力建设，建立预警指标、安全临界值及综合评价模型，系统开展国内外生产、消费、贸易统计和资源形势分析，强化应对国际重大冲突资源安全预警能力。完善储量登记制度，探索建立战略性矿产风险识别和监测预警机制，支撑政府决策，引导行业发展。加强政策储备，建立风险处置预案，增强风险防控能力。

第八节  全面落实不动产统一登记制度

完善不动产统一登记制度。健全不动产统一登记法律法规和标准规范体系，统一登记范围，规范登记行为，确保不动产统一登记制度全面实施。会同有关部门研究制定国务院确定的重点国有林区、国务院批准项目用海用岛以及中央国家机关不动产登记操作规范。构建完善不动产权籍调查体系，建立权籍调查、资料整合、汇交归档、机构管理等标准规范，开展农村不动产权籍调查。

保障不动产统一登记有效运行。建立健全不动产登记机构，统筹不动产登记相关资源，实现资料及时移交、业务流程再造、系统有效融合。推动农村宅基地、集体建设用地使用权和农村住房所有权一体调查登记体系建设，做好农村房、地、农、林等一体化的权籍调查典型示范，做好农村土地承包经营权确权登记过渡期后纳入不动产统一登记体系的衔接工作。

逐步建成并平稳运行不动产登记信息管理基础平台。基本建成覆盖全国的信息平台，保证各级不动产登记机构顺利接入平台，实现数据互通共享。重点推进全国不动产登记数据整合建库汇交，建立全国不动产登记数据库，完善数据实时更新机制，满足各级不动产登记机构登记业务办理和共享查询需要，逐步实现信息共享交换服务和信息依法查询服务。

专栏2  农村不动产权籍调查与登记发证工程

组织开展全国性的农村不动产权籍调查，研制相关技术标准规范，加强技术指导，加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的工作扶持。组织开展农村不动产登记发证工作，提供技术指导。建设农村不动产信息平台，构建农村不动产统一登记平台，建设国家级平台等。

第九节  推进自然资源管理制度改革

加快构建自然资源资产产权制度。制定自然资源统一确权登记办法，建立统一的确权登记系统，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一确权登记。建立权责明确的自然资源产权体系，制定全民所有自然资源资产有偿出让制度方案。探索建立中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，研究提出全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。制定自然资源产权制度改革方案。

构建统一的自然资源资产监管协调机制。建立统一的自然资源监管信息平台，健全信息共享机制。将自然资源保护和节约利用等指标纳入经济社会发展综合评价体系，探索编制自然资源资产负债表，建立目标考核与责任追究制度，实行离任审计和责任追究制度。充分利用地理国情监测成果，建立以全天候遥感监测为主的多元监管体系。

建立国土空间用途管制制度。以土地用途管制为基础，将用途管制扩大到所有自然生态空间，构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。制定自然生态空间用途管制办法，完善国土空间开发许可制度，最大限度保护耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等自然生态用地，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏和环境污染等问题。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。加强部门沟通协调，调整完善建设用地、资源开发、环境保护等政策，探索统一行使所有国土空间用途管制职责的监管体制。

开展国土资源环境承载力评价与监测预警。按照生态文明制度体系建设的战略要求，构建国土资源环境承载力评价与监测预警机制。研究制定技术规范，部署开展重点区域承载力评价工作。整合国土资源环境专项监测系统和数据库，建设承载力基础数据共享平台，依托"国土资源云"等信息化建设成果，建立国土资源环境承载力监测预警系统。开展成果集成与管理决策应用研究，定期编制资源环境承载能力监测预警报告，辅助支撑国土空间开发引导和管控，对接近或达到警戒线的地区，实行预警提醒和限制性措施。

专栏3  国土资源综合监测工程

（一）国家自然资源资产核算与生态监测

开展自然资源资产核算与监测技术集成，建立自然资源资产核算与生态监测技术标准和信息化平台组成的支撑体系，建设自然资源资产核算与生态监测应用技术示范区。

（二）国土资源全天候遥感监测

开展全天候遥感监测工作，依靠遥感监测、测绘信息等主要手段，与执法督察建立协调联动工作机制，对基本农田、城市开发边界、生态保护红线等进行全方位多层次的监测监管，对矿产资源开发状况、矿山地质环境状况、矿产资源规划执行情况和全国生态地质环境等开展调查与监测，为严格空间用途管制制度提供数据基础和支撑。

（三）国土资源调查监测卫星业务应用

建设多源卫星数据业务管控系统和接收系统、业务基础数据处理系统、业务应用与专题产品生产系统、业务产品验证系统、数据共享与服务系统，开展国土资源遥感云服务、软硬件平台和业务支撑平台建设。

第十节  加快行政审批制度改革

加大改革力度。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，精简审批事项，减少审批环节，完善审批程序，提高审批效能。整合、优化、下放建设用地预审、农用地转用、土地征收等审批事项，推进部省两级矿业权审批权限调整。总结规范行政许可事项的经验成果，探索规范政府内部审批和其他权力事项。行政审批事项实行网上审批，推进部门间并联式网上会审。

规范权力运行。深入推进依法行政，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力。依法界定国土资源行政裁量权，明确权力清单和责任清单，完善行政决策程序，消除设租寻租空间。发挥国土资源监管优势，运用现代科技手段加强事中事后监管。加强国土资源管理部门内部监督，充分发挥行政复议的层级监督和内部纠错功能，积极做好行政应诉工作。坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，全面推进政务公开，公开审查依据、流程、时限和结果，对受理、承办、批准、办结和告知等环节实施全程公开、全程监督。

第十一节  强化国土资源科技创新驱动

推进国土资源理论创新。加强国土资源软科学研究，加大国土资源重点领域重大理论研究，在产权制度、规划体系建设、资源配置、节约集约、找矿突破等方面，形成一批重要理论成果，国土资源综合管理科学体系初步建立。开展多领域、跨学科合作，增强理论研究的广泛性、兼容性。加大国外相关领域理论成果研究，拓展国际合作，借鉴发达国家经验。

激发国土资源科技自主创新活力。深入实施科技创新驱动发展战略，深化国土资源科技体制机制改革。改进管理方式，完善科技创新激励、奖励及科技成果评价制度，构建更具竞争力的人才成长机制。推进资源调查与科研深度融合，激发创新活力，推进科技成果应用转化。加强测绘地理信息自主创新体系和标准体系建设，形成一批具有自主知识产权和国际竞争力的软硬件技术装备，进一步丰富基础地理信息应用系统，完善信息化测绘技术体系，开展创新联盟、协同中心、创客或众创空间等新型创新平台建设，提升科技创新对测绘地理信息事业发展的引领和驱动作用。深入实施科技兴海战略，稳步探索海洋科技体制改革，提高海洋科技自主创新能力、成果转化率与科技贡献率。依托海洋重大科技项目，推动海洋科技向创新引领型转变。

打造国土资源科技创新体系。建立覆盖国土资源主要领域的科研条件平台，推进国家实验室、国家重点实验室、工程技术中心、深部观测实验重大科学基础设施等国家级平台以及岩溶、全球尺度地球化学、水文地质、工程地质、环境地质、航空物探等国际研究中心建设。建设完善一批国土资源部重点实验室和野外科学观测研究基地等部级科研平台。形成基本覆盖国土资源行业的质量监督检测体系，建立新型国土资源标准体系，制定修订一批重要标准规范。建强200个国土资源科普基地，培育一批科普活动精品。编制矿产地质志，全面反映我国矿产勘查成果与成矿规律。稳定发展地层、古生物、岩石等传统基础学科，开展大陆构造与动力学等重大基础地质问题攻关。加强土地基础科学研究。探索前沿科技，建立深海地质调查、勘查理论和技术体系。发展南北极、月球及深空探测地质理论和勘查技术。

取得国土资源关键技术重大突破。突破土地生态化整治与耕地质量提升技术，发展国土优化开发与综合整治、节约集约用地与低效用地再开发技术，攻克智能调查监测与国土资源大数据、"国土资源云"技术。突破3000米深地资源勘查技术，实现5000米钻探技术能力，发展深部找矿立体综合勘查体系。开展深地勘探、西部难进入地区勘查、地质复杂区找矿、深海区探测等重大核心技术装备研发。实现钒钛磁铁矿等难利用、难选冶、共伴生等金属矿、非金属矿、尾矿的综合利用技术突破。建立以"3S"技术为支撑、符合我国地质地形特点的地质灾害防治技术体系。攻克页岩气勘查开采、天然气水合物勘探试采关键技术，建立地下热水、浅层地温能、干热岩开发利用等不同类型地热资源以及地质碳储技术方法体系。研究青藏高原、海岸带等4类地区地质响应机制。

加大国土资源重点领域技术创新推广。发展和推广一批土地调查、监测、整治的新仪器、新设备，土地调查监测、规划评价、综合整治、节约集约利用、耕地监测与保护的理论与方法技术体系进一步完善。推广应用300项先进成熟的物探、化探、遥感、钻探、测试等新技术新方法，建立科学的地质矿产勘查、地质环境保护、矿山环境治理恢复的理论与方法技术体系。建立国土资源卫星应用系统、高分应用示范系统，对地观测技术在调查监测、开发利用、灾害防治、执法监察中的应用得到强化，卫星应用体系初步建立。

专栏4  国土资源科技创新工程

（一）深地探测（地壳深部探测）

重点开展基础探测与监测、超深钻探、深部地下实验室建设、深部新能源资源探测、地下空间和探测装备研发等。

（二）天然气水合物资源勘查与试采

重点开展南海北部海域天然气水合物资源详查与精查、东海和陆域冻土区天然气水合物资源调查以及国际海底区域、两极地区等管辖外海域天然气水合物资源侦查。

（三）页岩气调查评价和勘查示范基地建设

开展三大领域、10个方面的科技攻关，实施10个典型勘查开发应用试验，研发一批国际先进的页岩气勘查开发装备，建立全国页岩气勘查开发技术规范和标准体系。加快四川长宁-威远、重庆涪陵、云南昭通、贵州遵义-铜仁等页岩气勘查开发。

（四）地热调查评价

开展全国资源潜力评价、战略调查和重点评价，开展地下热水、浅层地温能、干热岩等不同类型地热资源调查评价。

第四章  以协调构建国土资源开发利用新格局

协调是持续健康发展的内在要求，要落实国家区域发展总体战略，完善国土空间规划体系，健全国土空间用途管制制度，促进区域协调、城乡协调和陆海统筹，形成均衡的国土资源开发利用格局。

第十二节  完善国土空间规划体系

编制实施全国国土规划和重点区域国土规划，科学推进资源要素有序流动以及国土集聚开发、分类保护和综合整治，协调新型工业化、城镇化、农业现代化和绿色化发展空间，合理控制国土空间开发强度，增加生态空间。强化空间规划体系研究，总结推广市县"多规合一"试点经验，做好省级和重点区域空间规划试点，形成国家、省、市县三级空间规划体系。以主体功能区规划为基础，以土地利用总体规划为底盘，以资源环境承载力、建设用地总量强度"双控"和耕地保护红线、生态保护红线、城市开发边界"三线"为基本约束，推动实现一个市县一本规划、一张蓝图。

第十三节  优化国土资源开发利用布局

优化土地开发利用布局。因地制宜安排各类用地，促进生产、生活、生态用地合理布局。加强产业与用地空间协同，进一步调整产业用地结构，优先供应战略性新兴产业及现代服务业等发展用地。完善与区域发展战略相适应、与人口城镇化相匹配、与节约集约相协调的土地政策体系，促进区域、城乡用地布局优化。

统筹矿产资源勘查开发区域布局。发布实施矿产资源规划，强化规划管控和引导作用，建设一批重要能源资源基地。推进西部地区资源开发与环境保护相协调，重点加强资源条件好、环境承载力高地区的矿产资源勘查开发，加快优势资源转化。推动中东部及东北地区矿业转型升级，统筹协调上游资源开发和下游产业发展，提高资源集约化开发水平。限制东部、控制中部和东北、优化西部地区煤炭资源开发，推进大型煤炭基地绿色化开采和改造。按照加快长江经济带创新发展的要求，促进上中下游矿产资源优势互补，互动合作，打造矿业领域生态文明建设示范带。控制京津冀地区资源开发强度，加快矿业转型升级与协同发展。

科学开发海洋资源。构建基于生态系统的海洋功能区划管理体系，严格围填海管理，全面实施围填海总量控制制度和自然岸线保有率管控制度。强化海洋资源节约集约利用，提高海域空间资源的使用效能。控制近岸海域开发强度和规模，逐步建立近岸海域资源利用的差别化管理制度体系，探索大陆架和专属经济区空间资源的有效利用途径，推动深远海适度开发。加大海域油气资源勘查开发力度，增储增产。推动海水淡化与综合利用，支持海洋可再生能源开发与建设。加强无居民海岛开发管理。

第十四节  推动区域协调发展

促进区域协调发展战略实施。围绕"四大板块"区域发展总体战略，实施差别化的国土资源政策，建立中期评估与后评估机制，做好国土资源保障和服务工作。支持西部大开发在优先保护生态环境的前提下，依托资源优势，提高资源就地加工转化比重。支持东北地区等老工业基地振兴，做好产业结构调整、资源型城市转型升级、国资国企改革等土地、矿产资源需求与政策保障。支持中部地区崛起，重点做好交通和现代物流体系、承接产业转移、生态经济带建设等用地保障，推进能源资源产业转型。支持东部地区率先发展，加快转变资源利用方式，推动产业升级，改善人居环境。积极支持国家新区、自由贸易试验区发展建设，跟踪掌握自由贸易试验区、海关特殊监管区域等土地政策实施情况，推广复制经验。

支持革命老区、民族地区、边疆地区发展。研究制定支持新疆、西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区等区域发展稳定的国土资源政策。支持革命老区开发建设，保障红色文化产业、旅游业等特色产业用地，推进建设革命传统和爱国主义教育基地。推动民族地区健康发展，促进优势资源开发，保障农业、水利、交通等基础设施用地需求，支持矿业基地建设。推动边疆地区开发开放，保证兴边富民项目的落地。

推动京津冀协同发展。实施《京津冀协同发展土地利用总体规划》，保障有序疏解北京非首都功能、推动交通一体化的用地需求。支持生态退耕还湿还林还草建设，加大京津保地区营造林和白洋淀、衡水湖等湖泊湿地恢复力度，完成891万亩生态退耕，扩大环境容量和生态空间。开展京津冀资源环境承载力评价，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界。优化城市布局和用地结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平。

推进长江经济带发展。有序推进长江经济带各级土地利用总体规划调整完善，加强长江岸线土地用途管制，严格保护耕地。合理安排长江经济带发展用地计划，优先保障长江中上游城市群建设、立体交通走廊、重大生态修复工程的用地需求。落实新一轮退耕还林还草规划，完成25°以上陡坡耕地生态退耕，支持打造绿色生态廊道。建设重庆涪陵、四川长宁-威远、云南昭通、贵州遵义-铜仁页岩气勘查开发基地，提高页岩气产量。加大长江经济带重要城镇群地质环境综合调查、矿业基地矿山地质环境调查力度，加强地灾防治和矿山地质环境治理恢复。

第十五节  促进城乡协调发展

推进以人为中心的新型城镇化。围绕国家新型城镇化发展战略，加强城镇建设用地管控，优化城镇用地结构和布局，提高城镇化质量。统筹各业各类用地，通过土地利用总体规划调整完善，保障新型城镇化建设空间需求，优先保障新型城镇化建设中基础设施、民生项目、新产业新业态用地。引导城镇化建设向资源环境承载能力较高区域集聚，按组团式、串联式、卫星城市发展。用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜，对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增建设用地计划，促进大中小城市和小城镇协调发展。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，保障农村转移进城落户人员的用地需求。共同维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导依法自愿有偿转让。

促进社会主义新农村建设。加快编制村级土地利用规划，整体推进农村山、水、林、田、湖国土综合整治，调整优化农村居民点用地布局，加快"空心村"治理和危旧房改造，充分释放新型城镇化和国土综合整治中的投资消费需求。保障农村基础设施与公共服务设施建设用地，促进城乡公共资源均衡配置，保障设施农业、休闲农业、乡村旅游和农村一、二、三产业融合发展用地需求，推动现代农业产业体系形成。全面实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，完善收益形成和返还机制，将挂钩收益全部返还农村，支持农村人居环境改善和美丽宜居乡村建设。

第十六节  推进陆海统筹发展

拓展蓝色经济空间。充分发挥海洋作为经济新空间、资源新基地、安全新屏障的支撑作用，加大海洋地质调查力度，科学引导矿产开发和岛礁建设，加强陆地与海洋在资源开发规模、布局、强度、准入及防灾减灾等方面协同共治，构建良性互动的陆海统筹开发格局。推动海洋传统产业提质增效、转型升级，培育壮大海洋战略性新兴产业，大力发展海洋高技术产业和现代化海洋服务业，因地制宜发展生态旅游、生态养殖、休闲渔业、海洋文化创意等产业，建设各具特色的海洋经济区域和产业园区。统筹规划港口、桥隧及其配套设施等海洋工程建设，形成陆海协调、安全高效的基础设施网络。

促进陆海统筹发展。以沿海地区和海岸带为重点，统筹与优化沿海地区及其腹地的产业布局，促进海洋经济与地区经济社会的良性发展、互动，形成具有参与全球竞争的经济区域。统筹陆地和海洋资源利用，协调用地、用海和用岛，促进近岸、近海、深远海和海岛有序开发，提升陆地和海洋资源利用的效率和效益。提高沿海产业与城镇建设集约化程度、海域利用立体化和多元化程度与港口利用效率。

（中经未来产业研究院  整理）