对于城投公司这类特殊的国有企业，金融机构和国内外的投资者存在很大的认知差异。由于城投公司的基本架构和管理属性相距甚远，职能和定位差距很大，这给政府和市场带来了较大的管理难度，也给理论界和实务界在研究和处理问题方面，造成一定的困难。综合考虑近20年来中国城投行业的形成和发展历程，并深刻总结2015年中国城投行业的发展变化，我们认为2016年中国城投行业的发展趋势，主要体现在以下三个方面。

（一）债务管理倒逼政企关系进一步厘清

回顾行业发展历程，不难发现，地方政府关于城建的资金缺口是无限的，而城投公司的融资能力是有限的，再加上城投公司作为一般国有企业往往由政府全资组建，承担了政府融资职能，从事政府公益性项目建设，政企不分问题难以避免。从我国"十一五"和"十二五"城镇化建设发展实际情况来看，地方政府在开展城建投融资工作时，普遍渠道狭窄、手段不多、规范性欠缺、活力不足，其中一个非常重要的原因是政府职能的错位与越位导致市场配置资源的决定性作用未得到充分发挥。当前赋予地方政府发债权相当于给地方政府建立一条规范的、低成本的融资渠道，有利于地方政府职能转换和促进城投公司转型升级。所以规范政府投融资行为，进一步理顺城投公司与地方政府的关系，是城投公司转型改制成功的关键。

由于城投公司业务具有特殊性，大多数公司缺乏稳定的收益，主要依靠政府补贴勉强支付银行利息，不具备独立偿债能力，财务风险较大。且很多公司所投资的项目尚处于建设期，"十三五"期间还需大规模资金投入。总的来说，业内大部分城投公司基本处于"依靠政府财政和融资维持平衡""借新账还旧账"的状态，财务风险显著高于普通国企。未来城投公司只有通过理清政企关系、规范地方政府投融资行为、完善企业内部治理机制，才能真正成为独立的市场主体。

在过去主要接受政府融资指令的情况下，城投公司自身可持续发展的诉求难以得到政府重视。大部分城投公司受制于地方政府的强势干预，往往以完成行政性指令为企业主要目标，同时政府对城投公司的考核也以指令性任务完成情况为标准。虽然当前已有很多城投公司中高层人员开始摆脱政府公务身份，但考虑到城投公司的人力资源情况，尤其是企业中高层领导通常来源于政府部门或相关事业单位，"等、靠、要"的思维方式僵化，政企不分导致的市场化经营思维僵化问题，是未来城投公司转型需要解决的第一个问题。

改革不可能一帆风顺，原体制机制产生的阻碍作用会持续发酵，不断腐蚀城投公司和地方政府的改革意志。但是可以预见未来我国将建立健全全面规范、公开透明的预算管理制度。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）对政府行为的边界做了严格的限定，从2015年开始，地方政府的投融资行为已被严格规范，城投公司也要做出相应的调整，像城投公司与政府这种政企不分的状态已不可持续，新的关系亟须建立。

在政府与城投公司的关系问题上，会逐渐做到一个平衡、两个转变。一是实现政府主导和市场化运作的平衡。即一方面，要实现政府职能的延伸，成为引领区域经济发展和推动城市建设的平台；另一方面，要保障城投公司的持续经营和健康发展，为社会、客户、股东和员工创造较大的价值。二是从政府任务型向任务与效益并重转变，从被动向主动转变。以市场化经营实现更好地服务政府，做到关注市场效益与关注政府任务并重，城投公司追求效益是为了更好地完成政府任务，提高运作水平和市场适应能力。同时，由政府指令型投资向市场要素配置型投资转变，在投资环节，发挥企业的自主性，发挥市场在资源配置中的主导作用，对优良资产和潜力项目加大自主投资力度，并为它们提供稳定的现金流。

（二）市场化融资加快对城投公司的价值发现

早在2013年，国务院办公厅就正式发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，但因为购买服务机制的前提条件不成熟，政府购买服务发展较为缓慢。在新《预算法》正式实施后，《政府购买服务管理办法》会逐步落实，政府购买服务资金占公共服务项目资金的比例也会逐步提高，地方政府以向社会购买服务的形式来提供公共服务将会成立主流。所以站在2015年，展望"十三五"，城投公司与地方政府必然要以政府购买服务机制来确立新的市场化的契约关系，城投公司要积极争取成为政府购买服务的承接主体，建立符合市场关于风险规范要求的融资渠道，持续支持政府投资项目建设，继续参与公益项目的建设或运营，进一步推动城市建设与发展。

2015年初，城投公司融资一度非常困难，不少平台公司自嘲快活不下去了，甚至有人喊出PPP模式终将取代融资平台的口号。城投公司自身的发展、转型、改制，在PPP模式的发展浪潮下，好像已被人遗忘在脑后。随着PPP模式变得更加理性和务实，政府购买服务机制的建立必将改变城投公司的盈利模式与城投人的职业价值。未来如何为中国市场最大的消费主体（政府）提供更好的服务，是城投公司必须要思考的重大课题。

展望"十三五"，城投公司仍要加大融资。虽然以城投债为代表的城投公司债务一直因站在积聚政府债务风险的风口浪尖上而为各界所诟病，但时至今日，从2015年全年的发展情况来看，城投公司的债券融资与资本市场地位未见减弱，究其原因，城投公司是在地方政府财权与事权不匹配的背景下，弥补地方财政赤字、支持地方基础设施建设的重要抓手。

地方政府财权与事权不匹配的现状未得到根本性改变，地方政府债券虽可缓解地方政府资金短缺问题，但在目前其发行仅限于省级政府，一时之间无法完全放开，仍需要以发行城投债为代表的地方融资平台融资模式。这样就可以理解为何在新《预算法》和43号文出台，转变政府职能和财税体制改革的大背景下，城投债仍然保持大规模发行的原因了。至少在短期内，新增的地方政府债券发行规模不会大幅度全面扩张，2016年地方政府债券发行限额虽然会较2015年有所增加，但幅度终究有限，PPP模式亦不可能成为解决地方建设资金短缺问题的主要途径，因此以城投债、票据、私募债等为代表的债项融资仍会是城投公司的重要融资渠道。毕竟在我国资本市场上，债项融资已经发展得相当成熟，非常市场化，融资成本较低、融资期限较长、融资规模大，具有一定的优势。在这样的现实背景下，城投公司持续加大这方面的融资，自然要重新承担起地方政府稳增长、促投资和解决城镇化资金短缺问题的重任。

所以未来地方政府应针对政府投资项目的实施情况，以效率与效益为准绳，建立分类的投融资模式。对那些适用PPP模式的准经营性项目，应该在规范化的框架下，严格采用规范的PPP模式；对那些不适用PPP模式的项目，尤其是采用政府购买服务的公益性项目，不应以PPP模式来强推，应该回头考虑为我国地方城镇化建设做出巨大贡献的城投公司。

（三）回归企业自主权促进城投公司彻底转型

过去以融资平台为主的地方投融资机制势必不可持续，城投公司不能过度依赖政府，要多进行市场化的尝试，积累资产和技术经验，为转型打基础。当前不少城投公司已开始顺应多元化的投融资机制发展形势，纷纷以市场化为方向，大胆创新财政投融资体制，探索国有资本投资运营公司的转型。

新常态注重战略思维和结构优化，强调的是"提质增效"，避免随波逐流。新型城镇化建设需要以质量型集约化的增长取代速度型粗放式的发展。当前城投公司资产已非常大，占地方国有企业资产的比重总体过半，个别省市甚至达到80%以上。截至2013年6月底，按财政部公布的2013年地方国资63.14%的平均负债率计算，地方投融资平台总资产约为28.33万亿元，占同期55.5万亿元地方国资总额的比重为51.0%。所以在国有资产高度集中在城投公司的情况下，城投公司的投资、决策、管理是经营性国有资产配置的主要内容。未来合理界定政府、国资监管机构和城投公司在国有资本投资活动中的权力和职责边界，是深化国有资产管理体制改革的核心。从2015年开始，国有资产监督管理体制将会逐步转型为由国有监管机构、国有资本投资运营公司和其他国有企业构成的三层管理框架，在这样的条件下，城投公司向国有资本投资运营公司转型是大概率事件。

未来围绕确立城投公司作为国有资本投资运营主体地位的改革目标会进一步明确。当前国资国企改革旨在大幅度减少政府直接配置的资源，把应该由企业决策的事交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场。按照十八届三中全会关于"充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用"的要求，在对投资主体和资金来源实行分类管理的基础上，坚持"谁投资、谁决策，谁收益、谁承担风险"的原则，通过设立国有资本投资运营公司使国有企业投资自主权真正"还权到位"，激发国有企业发展动力和活力。尤其那些综合性城投集团，在转型过程中会占据有利地位，政府会最大限度地扩大综合性城投公司关于企业投资项目的核准范围，以激发国有资本活力、确立城投公司投资主体地位，并支持其向国有资本投资运营公司转型。而壳公司、"三代"公司、非实体化的城投公司会面临较大的淘汰风险，或成为被整合或关闭的对象。

从城投行业长期发展来看，城投公司转型问题实质上是一个涉及我国财政体制、政府性项目管理体制、国有企业等层面改革的问题，是一个触及亟待对相关法律、政策是否仍符合现实发展需要进行思索改进的问题，是一个需要协调政府与市场、国有资本与社会资本在基础设施建设领域中的职能衔接关系的问题。只有解决这些问题之后，政府资金充裕，阳光下的融资渠道完善，政府不再因为渠道不畅、手段不足而想方设法采用"偏门"搞发展，城投公司才会依据市场规律实现转型发展，国有资本投资运营公司才会获得明确定义与实质意义，城市可持续性发展才会真正实现。