当前，我国经济运行遵循的依然是新常态的大逻辑，经济社会发展正经历深度转型与多重变革的关键期。经济增速持续2010年以来高位下行态势，GDP增速在2015年降至6.9%，为近25年来的历史低值，但与前两年比，降幅有所缩窄。由于经济总量规模扩大，经济增长速度仍保持在中高速水平，高于世界其他主要发达经济体和发展中国家地区，经济形势总体上看，依然运行在合理区间，符合预期。同时，经济发展进入动能转换衔接期，转型升级与结构调整的力度、深度、广度不断扩大。在此宏观背景下，就业形势总体上仍保持基本稳定，城镇新增就业超过1300万人，成为宏观经济发展中的亮点，也为持续推进改革和结构调整提供了基础。但也要看到，经济持续下行的压力已经传导到就业领域，化解过剩产能等因素对就业的结构性影响也逐步显现，一些长期积累的矛盾和新变革中出现的问题"水落石出"，更加凸显，一些新的变化特点逐步显现，新的动向和问题也应予以密切关注。综合统计监测数据和相关调研情况看，目前就业形势保持基本稳定，但稳而承压、稳中显忧，下一步走势或将更趋复杂严峻，需积极施策，妥善应对。

一 2015年就业形势特点

（一）就业形势总体稳定

总体来看，2015年作为"十二五"的收官之年，保持了就业局势的稳定和良好发展势头。主要表现在以下几个方面。

就业规模不断扩大。2015年全国城镇新增就业1312万人，城镇失业人员再就业567万人，就业困难人员实现就业173万人。[1]年末全国就业人员为77451万人，比2011年的76420万人增加747万人，年均增加249万人。[2]

失业保持在较低水平。全国城镇登记失业率2015年末为4.05%，环比持平，同比下降0.04个百分点；国家统计局调查显示，31个大城市城镇调查失业率也总体保持在较低水平。虽然规模裁员也时有出现，但从调研情况看，全国并没有形成普遍性的"裁员潮"。

人力资源市场供求保持动态平衡。据对100个城市公共人力资源市场数据分析，人力资源市场求人倍率2015年第四季度为1.10，环比上升0.01个百分点，同比则下降0.05个百分点。这表明市场需求略大于供给，保持了基本动态均衡，市场上没有出现明显的"用工荒"或"求职慌"。

主要群体就业稳定。高校毕业生就业稳中有进，2015年毕业生比上年增加22万人，但年底就业率同比基本持平。截至2015年末，人社部门共实名登记应届离校未就业毕业生161万人，其中131万人实现就业，同比增加23万人。农村劳动力转移就业平稳。据对10省市500个行政村的监测数据显示，2015年第四季度末，农民工总量同比略有增加。

企业没有出现大规模裁员潮，用工保持总体稳定。在经济下行和结构调整中，一些企业因经营困难等因素，出现岗位流失和减员现象，但没有形成持续的、普遍的裁员潮。据监测情况看，虽然监测企业减员较往年有所增加，但流失幅度没有显著上升，流失岗位占总量比例不大，而且岗位流失具有一定的行业、区域、规模集中度，主要是资源性行业和化解产能过剩的重点行业，如煤炭、钢铁、化工等。减员区域主要集中在能源资源行业聚集的东北地区和相关省份。

（二）就业形势呈"承压模式"

从面上数据看，一些主要指标的走势波动较大，弱于往年。如城镇新增就业增幅下降，市场用工需求有所减少，企业岗位流失持续时间较长，登记失业人数增加较多。从点上看，一些苗头性、趋势性问题有所显现，行业性、区域性、群体性就业的难点、痛点、风险点增加，或程度有所加大。

数据显示，城镇新增就业年初大幅下滑，且最高减幅达到28万人；年末仍同比减少10万人，这是2009年以来首次下降。31个大城市城镇调查失业率也呈"升-降-升-降"的"M"形走势，全年月度间的最大波幅达0.21个百分点，比上年有所扩大。农村劳动力转移就业也呈先降后升态势。对10省500个行政村监测数据显示，2015年2月末农村劳动力外出务工人数同比减少23%，3月份外出就业人数开始有所回升，第二季度末逐渐接近并超过往年同期水平。城镇登记失业人数和领取失业保险金人数也出现上扬。年末城镇登记失业人数达到966万人，为近年来的峰值。这一系列指标都出现了波动，反映了经济下行压力对就业影响的滞后效应，表明就业形势虽然总体稳定，但不确定性有所增加。

（三）就业格局进一步分化

经济结构深刻调整是经济"新常态"的重要特征，就业结构调整也成为当前的"大事件"，表现在方方面面。从大产业看，2015年第四季度，人力资源市场需求人数第一产业继续减少，占1.4%，第二产业占39.8%，用工需求下降；第三产业需求上升，占58.8%。从行业看，一些行业用工需求扩张，随着"互联网+""P2P"、分享经济等新经济中的新业态、新模式蓬勃发展，电子商务、计算机、金融等用人需求大幅增长。监测显示，2015年末信息技术服务业岗位同比增加4.9%，金融业同比增加2.3%；同时，另一些行业部分企业用人减少，电子设备制造、煤炭、钢铁、金属、纺织、零售、住宿餐饮等用工出现持续减少。国家统计局和中国物流与采购联合会（以下简称物流采购联合会）发布的PMI从业人员指数持续处于荣枯线以下，12月份降到2012年以来最低位，为47.4%。[3]从地区看，就业格局有所改变。随着西部经济发展和产业梯度转移，西部地区就业人数增多，西部城镇新增就业人数同比增长3.9%。而在能源资源行业聚集的东北地区和相关省份年末登记失业人数同比增加都在万人以上。从人力资源市场供需结构看，随着产业升级、技术进步，技工需求持续旺盛，100个城市市场供求数据显示，高级工程师、技师、高级技师求人倍率都在1.9左右，相当于差不多有两个岗位等一个人，随着新经济的发展，创新人才和新技术人才供不应求；而一批传统产业岗位迅速消失，部分劳动者不适应新的职业转换，出现就业困难。一些大龄低技能劳动者找工作更加困难，45岁以上人员的求人倍率这两年一直在1以下，2015年第四季度仅为0.66，供给明显大于需求。

（四）隐性失业成隐忧

在需求不足、产能过剩双重挤压下，部分企业生产经营困难加剧，生产开工不足现象增多，隐性失业问题更加突出。工时持续减少，统计局调查结果显示，企业从业人员周平均工作时间持续走低，劳动监察部门查处工资类案件同比上升。特别是产能过剩行业企业效益下滑甚至亏损严重，降薪欠薪问题多发，还有一些企业存在轮岗放假、待岗停薪等情况，不排除发生规模裁员的可能，加剧失业风险。

（五）"双创"持续发力，加强就业增长新动能

2015年，国家继续大力推进"大众创业、万众创新"，密集出台了《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）、《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）等一系列政策文件。创业带动就业成为就业增长的重要动力。据人社部劳动科学研究所2015年对江西省4590名小额担保贷款扶持的个体创业者的调查，创业初期每个被扶持创业项目平均吸纳4.73人就业。随着创业项目发展，其吸纳就业能力逐步增强。[4]2015年，江西省扶持创业9.4万人，带动就业将近44.5万人。

二 2016年就业走势分析

（一）就业形势稳而承压、稳中有难

2016年是"十三五"规划的开局之年，也是结构性改革的攻坚之年。随着稳增长、促改革措施的密集出台和落实力度加大，经济运行仍有望保持在合理区间，加之经济发展韧性好、潜力足、回旋空间大，为就业稳定提供了基本前提。系列改革措施和宏观调控政策为经济发展和就业增长提供政策动力，尤其是通过系列政策措施降低企业各项成本、支持企业技术改造升级、加强金融资本支持实体经济，有利于切实增强企业活力和稳定预期。实施精准扶贫、培育创新动能、加大人力资本投资、促进要素自由流动、扶持发展有市场需求且合理的产业供应等措施，也有利于开拓新的就业增长潜力，从当前了解的情况看，一方面，目前企业仍然处在抗压阶段，喊困难的多，真正不干了的少，大规模裁员和大面积下岗的情况还没有发生；另一方面，稳增长、调结构、促改革措施的政策效应不断累积，经济发展出现了一些积极变化，就业增长的新动能不断加强。

预期就业形势总体持稳的同时，也要看到，国内外经济不稳定、不确定因素有增无减，经济下行压力持续增加，向就业层面的传导效应逐步显现；随着供给侧结构性改革力度加大，传统行业转型升级等结构调整持续发力，特别是化解过剩产能、处置僵尸企业进入实质性操作阶段，区域性、行业性需求分化、不稳定和不平衡问题更加突出，结构性失业风险上升，产业结构偏重而单一的地区压力更大。下一阶段，就业形势可能更加趋紧，失业风险加剧，可谓稳中有急、稳中有难、稳中有忧，一些突出问题需密切关注和积极应对。

（二）市场用工需求走弱，行业性用工萎缩或导致部分劳动者就业困难加大

2015年市场招聘岗位数连续四个季度同比减少，且首次出现东、中、西部均连续同比下滑，表明在经济下行、需求不足、产能过剩等多重压力下，企业用工处于持续收缩，并呈现区域扩散态势。据人力资源市场一线观察显示，第一季度有招工计划的企业同比下降8.5个百分点，无招工计划的企业同比上升3.2个百分点。特别需要注意的是行业性用工萎缩，造成部分劳动者就业困难。部分传统制造业和产能过剩行业用工需求下降较多。一些地方反映，2016年春节后部分传统加工制造类企业用工需求比上年春节后同比下降幅度较大，钢铁、煤炭等产能过剩行业部分企业甚至停止招聘。受此影响，部分相关行业的从业者就业将面临更大困难。据中国人民银行城镇储户调查，2015年第一季度至第四季度，民众当期就业感受和下期预期信心指数均持续趋弱，第四季度就业未来预期指数为45.3%，同比下降2.9个百分点。[5]就业形势预期并不乐观。

（三）应对化解产能过剩对就业的冲击是当务之急

2016年我国经济结构调整和改革将进入攻坚阶段，随着去产能、去库存、去杠杆力度加大，化解过剩产能行业范围扩大，僵尸企业市场出清加快，隐性失业风险或将集中释放，规模性减员现象可能多发。钢铁、煤炭、纺织等传统产业是减员大户，据有关统计，仅钢铁、煤炭行业化解产能过程中涉及的职工就超过180万人以上。虽然中央及各部门已制定了多项政策，明确了多条安置渠道，中央财政还安排了1000亿元奖补资金，但由于这些行业企业职工的同质化程度高，再加上许多人年龄偏大、技能单一，难以适应需求较旺、技术更新较快的新兴行业的需要，能做的工作没机会，空缺的岗位干不了。即便是转岗再就业人员，也有不少人是从制造业技术、管理岗位转到传统服务业、零售业一线，工资待遇降低、劳动条件变差、灵活就业增多、就业满意度下降，面临再次失业的风险。一些中上游产业企业的处置，可能将风险传导到产业链下游和周边相关行业企业，引发依附性强的中小微企业关停并转。尤其是部分接续产业不多、再就业门路狭窄的资源型城市和独立工矿区，区域性失业风险更大。此外，政策资金等利好消息在稳定信心的同时，也抬高了职工预期，近期个别地区待岗职工因对工资补贴标准不满，连续发生上街聚集、集体上访等群体性事件。在改革关头，欠薪欠保、经济补偿等问题若不能妥善解决，下岗人员若不能及时转岗就业，找不到新的出路和饭碗，失业人员长期积压，或导致矛盾冲突增多、不稳定风险增加。

需要注意的是，在当前经济持续下行条件下，供给侧改革进一步发力，经济结构调整的强度、广度和深度将进一步加剧，造成失业的原因是多方面的，失业人员的来源也是多方面的。结构性失业风险的防控难度加大，任务将十分艰巨繁重。目前主要的失业人员来源是：化解过剩产能和淘汰落后产能、环保污染和生产安全治理过程中的下岗失业人员；国有企业改革、国际大型企业布局调整、技术改进和管理创新导致部分人员离职下岗；部分企业面临经营困难，"转场"或"跑路"造成的人员失业；传统商贸服务业、住宿和餐饮业、批发和零售业、休闲娱乐业部分企业经营困难或转型导致人员流失；外贸依存度较高的生产和服务企业因为外需疲弱经营困难导致部分人员流失；部分未能实现就业的应届高校毕业生和"两后生"；等等。[6]

（四）高校毕业生就业难度或增加

我们一直将高校毕业生就业摆在就业工作的首位，毕业生就业也持续保持了总体稳定。但毕业生就业的压力持续存在，且日益繁重。2016届高校毕业生达到765万人，比上届增加16万人，再加上往年未就业毕业生，应有近900万人，要解决这么多就业岗位，总量压力很大。从需求看，企业招聘意愿在下降。调研发现，一些行业企业毕业生招聘需求明显下滑，部分国有企业以及前几年进行人才储备的互联网企业，也表示在当前宏观经济条件下难以再采取扩张性人力资源战略。部分高校和职业院校反映，受外贸出口大幅下降、化解产能等因素影响，纺织、钢铁、煤炭等相关专业的毕业生需求2016年大幅下降，出现行业性的用人需求萎缩，与之相关的一些专业的毕业生在人力资源市场上很难找到专业对口的就业岗位，求职无门，有的到目前为止仍少人问津。另外，生育政策调整也可能增加部分女大学毕业生就业难度。要确保毕业生就业保持在往年较高的水平，任务十分艰巨。

（五）农民工就业面临新挑战

当前，农民工就业的主要行业，如制造业、建筑业、采矿业、批发和零售、交通运输等领域企业岗位出现持续流失。拖欠农民工工资争议案件呈上升态势，且涉及领域从工程项目建设向低端制造业、采矿冶金、住宿餐饮等行业扩散。人力资源市场一线观察调查显示，受宏观经济影响，农民工用工需求有所下降，2016年第一季度有招聘计划的企业占23.7%，同比下降4.0个百分点，招工规模同比缩小。调查同时显示，认为找工作有点难或很难的农民工为37.3%，同比上升3.7个百分点，表明农民工就业形势有所吃紧。这一趋势在2016年或将更加明显。

三 未来新机遇与新挑战：新经济与老龄化

我国就业形势在应对当前各种问题的同时，也将面临诸多更深层次的、更长期的挑战。在经济社会发展过程中，与劳动力市场需求存在关联的各种因素变化，都将对就业局势产生或大或小的影响。这些影响有的是有利于促进就业的，有的是不利于促进就业的，需要在政策上积极应对。未来一段时期，在劳动力市场的需求侧和供给侧都会发生一些深刻的变革，我们认为有两个因素需要予以高度关注，一是新经济的发展将对新的就业结构、就业形态和就业局势产生越来越重要的影响，二是人口老龄化趋势加速深化也将对就业格局产生深刻影响。这些因素对就业形势的影响是缓慢的，但也是关键性的变量。

（一）要重视新经济对就业的影响

"新经济"作为一个名词的出现和被广泛讨论传播，是自20世纪90年代开始的。但一直以来对它的认知都没有形成比较明确的认识。对其所指和内涵从不同层面做出各种解释，有的是从20世纪90年代以美国为代表的依托全球化和信息技术实现经济较高增长，而失业和通货膨胀以及财政赤字较低的一种经济现象或经济状态出发进行阐述；有的则是从信息技术改革和依托信息技术发展起来的相关经济产业角度定义；有的则主要突出信息和知识经济的含义；有的则从更狭义的角度将"新经济"仅仅看作互联网产业的代名词。尽管对新经济的认识存在诸多差异，但作为一种与以往经济形态存在显著差异的经济形态正在形成和发展，并将成为不可逆趋势，是不争的事实。新经济的本质是经济活动资源和机会配置机制与方式的变革，形成不同的经济关系，并产生相应不同效果的经济形态。新经济的出现，伴随着我国经济社会发展在工业化、信息化进程的不断深化，社会资源和机会配置机制深刻变革，社会结构、组织体系和关系网络的重新构建，社会生产和人们消费方式的巨大变革。在这些变革中，社会分工和职业分化更加细密，用工主体多样化，用人机制灵活化，劳动者就业观念多元化，就业形式多样化，职业生涯可变性、流动性增加。

新经济对就业资源和机会的配置产生影响，直接影响劳动力市场的供给和需求，以及供需之间的链接匹配机制，进而影响就业岗位的增减。在新经济条件下，新技术、新模式、新业态、新分工不断涌现，传统的劳动资源、组织形态和劳动方式将被开发、改造或重组，新的就业岗位和新的职业会不断产生，同时，会有部分传统生产及其所形成的就业岗位快速消失。例如，网络约车改变了传统出租车行业的就业模式，电子商务对传统商贸业的改变，农村电商对城乡资源和就业岗位的开发，新媒体对传统媒体的影响，机器人等人工智能设备对传统劳动力的替代，等等。

新经济的发展也会形成新的就业形态。新经济的一个重要特征，就是开放、共享和流动，通过各种信息平台、互联互通的移动网络、物流系统和资金流通系统，为劳动者提供更加开放的就业机会配置机制，同时也改变了劳动者进行生产和服务活动的时空约束条件。原来集中的、集约化的生产和服务，变成了分散的、原子化的、个体的生产和服务；原来固定的、定向的、封闭的资源机会配置，变成了流动的、随机的、开放的资源机会配置；原来层级的、链条式、滞后的传递，变成了平台的、实时的、交互的传递。基于新信息技术、网络社会、分享经济之上的新业态、新模式、新技术条件为各种新的劳动就业形态提供了客观基础，诸如"平台就业"、"家庭就业"、"间歇就业"和"网络就业"等新就业形态不断出现，大量存在。可以预见的是，新就业形态的蓬勃发展，将成为未来劳动力市场的新现象。这些新的就业形态，适应了新的技术发展、新的经济社会生活需要，也体现了劳动就业观念和就业方式选择的变化，尤其是适合新生代青年劳动者的就业意愿，更多地体现出劳动者自主择业的主动性和自愿性，与传统意义上的灵活就业和非正规就业存在某种程度上的本质区别。

新经济的发展对劳动就业的影响，既有积极的方面，也有一定的负面影响和挑战。一方面为化解当前我国就业总量压力和结构矛盾提供了新的动力和渠道，另一方面也对就业创业政策和公共就业服务提出了新的要求和挑战。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称"十三五"规划纲要）明确提出"发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展"，同时明确提出要加强对灵活就业和新就业形态的扶持，促进劳动者更好地自主就业。这需要在理论认知和政策实践上继续深入研究和探索。

（二）积极应对老龄化对就业的挑战

人口老龄化是指总人口中老年人口比例增长的动态过程。当前，我国人口老龄化正进入一个快速发展期。受人口基数、二元经济、区域发展不平衡及计划生育政策等诸多因素影响，我国人口老龄化来得早、速度快、规模大。2000年，我国60岁以上老年人口所占比重首次突破10%，标志着我国进入人口老龄化社会。2015年末，60岁老年人口有2.22亿，占总人口比重升至16.1%，其中65岁以上的为1.44亿，占比约10.5%，已高于目前世界平均水平和绝大多数发展中国家水平。未来我国老龄化程度还将持续加重，预计到2020年，老年人口将近2.5亿，占总人口比重为17.8%；2030年，老年人口预计将达3.65亿，比重超过25%；2040年，老年人口将超过4亿，比重将超过30%。[7]在人口老龄化快速发展的同时，目前我国经济社会发展总体上仍处于社会主义初级阶段，工业化、城镇化尚未完成，虽然GDP总量位居世界第二，但主要国民经济指标的人均值仍大幅低于世界主要经济体。可以说，我国人口老龄化是在经济社会发展水平尚不发达时到来的，属于典型的"未富先老"。同时我国的老龄化还存在城乡之间、区域之间发展不平衡特征。受城乡二元结构和区域发展不平衡影响，导致大规模的人口流动，大量农村劳动力流向城镇，改变了城乡人口年龄结构，使得农村人口老龄化程度明显高于城镇；一些劳动力输入大省虽然老龄化程度较低，但具有不稳定的人口结构，随着输入地农民工"回流"增加，有可能发生人口因素的"突变"。从国际上看，人口老龄化的快速发展会对经济社会发展产生一系列影响。我国的老龄化是在特定阶段内快速形成的，有着特定条件下的一些特征，对经济社会发展的影响也将更加复杂，其对就业的影响也会十分复杂而广泛，需要予以高度重视和积极应对。

老龄化对就业的影响，既有供给方面的，也有需求方面的，既有总量方面的，又有结构方面的，既有直接的，也有间接的。从总量供给看，近30年来，我国劳动年龄人口数量不断增长，到2011年，16～59岁劳动年龄人口达到9.18亿的历史峰值，比重为68.5%，但随着生育率降低，2012年我国劳动年龄人口首次下降。据预测，未来我国劳动年龄人口数量将呈加速减少趋势。劳动年龄人口总量的减少，意味着潜在增长率的降低，与这一过程相伴随的人工成本的上升，意味着劳动密集型产业竞争力的减弱。这就要求我们必须改变以劳动力成本低廉为比较优势的经济发展模式，加快转型升级和技术进步，寻找新的比较优势。从结构上看，在全面二孩政策效果显现之前，青年劳动力供给锐减，劳动力资源大龄化趋势明显，老年人口规模快速扩大。受老龄化影响，我国劳动年龄人口平均年龄不断升高，2000年时平均年龄为34.9岁，到2010年增加至36.4岁，至2020年将增加为38.5岁以上。与此同时，劳动年龄人口中大龄劳动力数量和所占比重不断上升，青年劳动力则呈现大幅减少趋势，劳动年龄人口结构将从现在的"准哑铃形"向"倒金字塔形"转化。据测算，我国在20世纪90年代出生的人口比20世纪80年代出生的人口总量减少三成以上，青年劳动力供给在未来几年将出现较大幅度的下降。与此同时，45～59岁大龄劳动力人数将从2010年的2.66亿增加至3.39亿，比重上升8.5个百分点，达到37.5%。劳动力大龄化固然有劳动者经验技术积累增厚、社会稳定性增强的好处，但也会带来负面影响：一方面，大龄劳动力受教育水平总体偏低，80%以上在初中及以下，接受新知识、新技术、新经验能力较弱，职业转换能力较差，而随着青年劳动力减少，劳动力市场可能出现活力不足、创新意识减弱等问题；另一方面，由于我国退休年龄偏低，又存在一定的提前退休现象，再加上城镇化和市民化进程滞后，大量农村转移劳动力进入中年后就不得不退出城镇劳动力市场，大龄劳动力资源利用率较低，如果这个状况得不到有效改善，大龄劳动人口比例的提高就会使得劳动年龄人口有效供给进一步减少。劳动年龄人口大龄化对就业的影响，还体现在以下几个方面。一是尚未转移的大龄农村劳动力转移更加困难，已经外出打工的大龄劳动者则逐步选择回家乡就地就近进行就业创业。大龄劳动者更多的愿意选择更加稳定的就业岗位，必然减少劳动力市场的流动性和灵活性，尤其是在经济形势不好、经济结构调整过程中一旦出现下岗失业问题，则大龄劳动者的转岗转业就业就会更加困难。二是青年劳动力供给下降，也将对劳动力市场供给格局产生影响。青年人口减少，加之青年劳动力教育水平高，人力资本丰富，势必提高青年劳动力的市场价格；青年人口的减少也不利于对整体人力资源结构的优化，降低劳动力市场中人力资本改善的速度和程度，对提高全要素生产率产生负面影响。三是人口老龄化导致的人口结构变化，还将对我国经济社会生活的家庭、收入、消费、储蓄、服务需求和社会政策等方面产生更深刻影响，并进一步影响经济结构调整和就业需求结构的变化。人口老龄化对经济社会发展的影响将是全方位的，对就业的影响也是深刻而广泛的，需要系统性的研究和应对。

四 政策建议

（一）在稳增长、调结构中努力实现就业增长

把促进就业作为经济社会发展的优先目标，创新和完善宏观调控方式，实现稳增长、调结构和增岗位、提质量的有机结合。要针对形势变化不断丰富政策内容，充分发挥宏观调控政策对稳增长、稳就业的作用。应继续发挥有效投资的关键作用，加大对去产能任务重地区、贫困地区基础设施和民生项目投资倾斜力度，制定实施有针对性的产业扶持政策，拓展就业岗位，缓解就业压力。深入落实营改增、降低企业成本等减税降费政策，加大金融对符合产业转型升级方向的工业企业和中小微企业支持力度，帮扶企业渡难关、稳岗位。加大各级财政对化解过剩产能职工安置、就业创业政策落实资金的投入力度，加强督促检查提高资金使用效率，确保政策落实到位，职工分流平稳。大力推进实施《中国制造2025》，巩固第二产业就业吸纳能力，挖掘就业潜力；着力提高第三产业就业比重，发展节能环保等生产性服务业和健康养老等生活性服务业。深入实施创新驱动发展战略，支持发展新产业、新业态，培育经济增长新动能，拓展就业新形态，加强对各类灵活就业和新就业形态的扶持，鼓励劳动者自主就业和创业。

（二）着力化解各类结构性失业风险

高度重视结构调整中的失业风险问题，当前尤其要重视化解钢铁煤炭等过剩产能行业中的职工安置工作问题。通过降低企业综合成本、提供稳岗补贴、加强在岗培训等措施，鼓励企业不裁员或少裁员。对下岗失业人员实施再就业帮扶行动，通过企业内部挖潜、转岗就业创业、允许内部退养、公益性岗位兜底等多种渠道，规范有序做好分流安置工作。对资源枯竭、化解过剩产能任务较重，规模性失业风险较大的地区，要通过加强产业布局规划、重点项目倾斜帮助其发展接续产业；对特别严重的地区要加大财政、金融投入，实施临时性、区域性的税费减免政策。同时要密切关注就业形势变化，加强分析研判，研究制定应对规模性失业风险预案，守住不发生全局性风险的底线。

（三）进一步做好以高校毕业生为主的青年就业工作

从国内外实践看，青年就业问题始终是一个世界性难题。我国的高校毕业生占到新成长劳动力的一半，是提高整体人力资源素质的最主要力量，也是推动经济社会发展进入中高端的最重要力量和主要支撑。但同时也是就业工作的难点问题，在高校毕业生数量连年攀升的情况下，保持高校毕业生较高就业比例，是十分艰巨的任务。要继续把高校毕业生就业摆在就业工作的首位，以实施就业促进计划和创业引领计划为重点，精准施策，根据毕业生需求，制定个性化求职就业方案，提供岗位信息、培训见习等服务，对其中就业困难的，尤其是农村贫困、少数民族、长期失业的毕业生，要重点关注。要把握发展新机遇，千方百计挖掘岗位，要综合运用财税、金融、资金补贴等政策支持发展一批适合高校毕业生就业的新形态、新模式，努力拓展多元就业空间。要进一步拓宽基层就业渠道，结合创新公共服务方式和政府购买服务，开发一批基层公共管理和社会服务领域就业岗位，并进一步健全毕业生基层就业服务保障机制，推动解决毕业生基层就业面临的实际困难，积极畅通高就业渠道。推进人社系统和教育系统就业信息服务平台的互联互通，促进就业信息的共享，开展更具针对性和实用性的职业指导，主动适应毕业生灵活多样的服务需求，多运用新媒体、新技术点对点地提供信息和服务，提高人岗匹配效率。

（四）形成合力，持续推动以创业带动就业

在现有政策基础上，进一步调动和优化配置政府、市场、社会各方资源和力量，形成推进大众创业、万众创新的有效机制和合力。深入落实创业扶持政策，切实解决税负重、成本高问题，同时加大创业担保贷款、创业投融资等政策支持力度。进一步加大简政放权力度，开放非竞争性经营领域，扩大社会资本投资范围，为推动大众创业广开门路。推广新型孵化模式，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间，建立面向人人的创业服务平台，为创业者提供低成本经营场地和综合性创业服务。面向各类有创业意愿的劳动者开展大规模、高质量和针对性强的创业培训。运用政府购买服务成果机制，鼓励市场化、专业化的众创空间和创业孵化机构为创业者提供更多专业化平台。促进各类群体创业创新，着力抓好返乡农民工、高校毕业生、失业人员、留学回国人员等重点群体创业，提供政策、培训、服务一条龙跟踪帮扶。

（五）加强职业培训和就业服务

加快建立覆盖全体劳动者的终身职业培训体系，优化就业资金支出结构，加大职业培训资金投入。以转岗职工和失业人员、新生代农民工、高校毕业生为重点，开展专项职业培训行动计划，提升劳动者就业能力。研究制定公共就业服务国家标准，简化和规范服务流程，提高服务的便捷性和可及性。针对不同群体及企业招聘中的不同特点，提供针对性的就业服务。完善公共招聘和信息监测平台，提高供需匹配效率。充分运用现代信息技术手段，提高服务的针对性和有效性。

（六）综合施策积极应对老龄化对就业的影响

加快推进经济结构调整，促进实现充分就业。改变以劳动力低成本为比较优势的经济发展模式，通过产业转型升级提供更多更高质量的就业岗位，同时也要从充分开发利用劳动力资源要素出发，适度发展适应大龄低技能劳动者就业的劳动密集型产业，重点开发劳动密集型服务性产业。推动"银发产业"发展，既满足老年人口生活需要，又培育新的经济和就业增长点。要大力加强职业培训，建立和完善终身职业培训制度和体系，广泛开展针对不同劳动者群体的就业技能提升计划，从源头上缓解结构性矛盾，全面提高国家人力资本水平。采取有效措施确保二孩政策的全面落实，进一步调整完善人口政策，优化人口结构，提升人口素质。加快推进农业现代化和新型城镇化，加大推进农村劳动力向非农领域转移就业力度，既改善劳动力供给，又创造新的市场需求。综合利用政策，充分开发和利用好包括老年人力资源在内的各类人力资源。（作者：郑东亮 陈云）